Paulo Braga*
A proposta da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) para regulamentar as metas de redução de emissões da aviação doméstica ganhou uma cifra capaz de produzir manchetes: multa de R$ 750 por tonelada de CO₂ que deixar de ser reduzida. A multa importa, mas é apenas o fim da linha. O verdadeiro teste do ProBioQAV começa antes de qualquer sanção.
A questão decisiva é saber se a obrigação ambiental criará demanda estável, sustentará contratos de longo prazo, atrairá capital e ampliará a produção brasileira de combustível sustentável de aviação, o SAF. Se isso acontecer, a regulação poderá ajudar a formar uma nova indústria. Se não, corremos o risco de construir um sistema eficiente para comprovar obrigações, mas insuficiente para ampliar a oferta.
Uma regulação pode fiscalizar bem e, ainda assim, gerar pouco investimento. Metas, certificados e sanções são necessários, mas uma nova planta depende também de previsibilidade, contratos compatíveis com seu ciclo financeiro, divisão de riscos e acesso a financiamento.
O ProBioQAV traz instrumentos importantes para reduzir obstáculos. Um deles é o CS-SAF, certificado que separa o atributo ambiental do combustível de sua entrega física, no modelo book and claim. Na prática, uma companhia aérea pode comprovar a redução correspondente mesmo sem receber o SAF no aeroporto em que opera. O combustível pode ser fornecido onde houver infraestrutura, enquanto seu atributo ambiental é transferido por certificado. Para um país continental, no qual produção e consumo se distribuem de forma desigual, essa flexibilidade logística faz sentido.
O mecanismo alivia a logística, mas não elimina a restrição fundamental: os certificados só preservam valor ambiental se houver SAF produzido, certificado e comercializado para lhes dar lastro. Sem aumento da produção, a oferta de atributos ambientais não cresce indefinidamente. A escassez não desaparece; deixa de se manifestar apenas na falta de combustível em determinado aeroporto e passa a afetar também o preço, a liquidez e a disponibilidade dos certificados. O mercado pode distribuir melhor o que existe, mas não cria combustível por decreto.
O Decreto nº 13.094, de 2026, admite que parte da meta seja cumprida por instrumentos alternativos, com maior flexibilidade nos primeiros anos. Eles podem funcionar como amortecedor enquanto a oferta e a infraestrutura se desenvolvem. A calibragem, porém, será decisiva. Se esses instrumentos ocuparem espaço crescente no cumprimento das metas, parte da demanda destinada aos produtores poderá seguir outro caminho, enfraquecendo o sinal econômico para novos projetos. Limites muito apertados, por outro lado, podem elevar excessivamente o custo das companhias aéreas em um mercado ainda com oferta restrita. O desafio é dar flexibilidade sem esvaziar o estímulo à produção.
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Há outro ponto menos visível, mas igualmente importante: preço do combustível, preço do certificado e custo da redução não são equivalentes. Um SAF mais barato por unidade física pode reduzir menos emissões ao longo do ciclo de vida e exigir maior volume para atingir a meta. Outro, mais caro e com menor intensidade de carbono, pode exigir menos combustível, sem necessariamente representar o menor custo total. Para empresas e investidores, a comparação relevante deve considerar a redução efetivamente reconhecida, as regras de comprovação, a liquidez do mercado e a previsibilidade das obrigações futuras.
A transparência regulatória pode ajudar. Dados sobre emissão, negociação, transferência e aposentadoria de certificados, acompanhados de volumes financeiros e preços, tendem a reduzir incertezas e a melhorar a formação de referências. Mas informação de mercado, por si só, não financia fábricas nem substitui investimento produtivo. O sucesso do ProBioQAV aparecerá em sinais concretos: mais SAF produzido no país, contratos de prazo mais longo entre produtores e compradores e novos projetos industriais saindo do papel. Liquidez e rastreabilidade mostrarão se a infraestrutura do mercado funciona; produção e investimento revelarão se o programa vai além do cumprimento formal das metas.
A consulta pública nº 12/2026 da Anac, aberta até 1º de outubro, ocorre justamente quando essas escolhas estão sendo definidas. É uma oportunidade para aperfeiçoar não apenas os mecanismos de controle, mas também os incentivos que ligarão a obrigação regulatória à expansão da oferta. O desenho final precisa permitir a adaptação no curto prazo sem perder de vista o objetivo maior: criar condições para que a produção cresça de forma consistente.
A aposentadoria dos certificados provará que a obrigação foi cumprida. O teste econômico será mais exigente: quanto SAF novo o ProBioQAV ajudou a colocar no mercado brasileiro e quanta redução efetiva de emissões esse combustível produziu? A resposta dirá se o programa criou apenas um mecanismo de conformidade ou se ajudou o Brasil a construir uma indústria de baixo carbono.
*Paulo Braga é engenheiro florestal, mestre em Florestas Tropicais pela Universidade de
Oxford e especialista em finanças ambientais, com 40 anos de atuação no Brasil e no
exterior. Sua trajetória reúne mercados de carbono, monetização de ativos ambientais,
energia renovável e soluções baseadas na natureza, em projetos para os setores público e
privado.